【观察】育儿补贴政策能否提振生育信心？

界面新闻记者 | 张旭

界面新闻编辑 | 刘海川

“看到政策落地，我的第一反应是‘真金白银’的育儿补贴终于来了。”在天津工作的张谦告诉界面新闻，政策发布当日，他通过多渠道反复核实消息真实性，确认国家平台发布后难掩激动：“国家给的这笔补贴无疑是雪中送炭。”

日前，中办、国办正式对外公布了《育儿补贴制度实施方案》。自今年1月1日起，无论一孩、二孩、三孩，每年均可领取3600元补贴，直至年满3周岁。这是我国首次全国性的统一育儿补贴政策，预计将惠及2800多万家庭。

另据央视新闻报道，政策设计还体现了“历史补偿”的灵活性：2022年至2024年出生的孩子可按月领取补贴。对照2022-2024年各月份出生婴幼儿申领育儿补贴金额对照表，2023年10月出生的孩子可以领取补贴6600元。

“实施育儿补贴制度体现了国家对生育支持的鲜明态度和实际行动。”中国人口学会副会长、中国人民大学人口与健康学院教授宋健告诉界面新闻，育儿补贴作为最直接的现金激励措施，相比较税收减免等其他间接经济支持措施，社会影响更大，也更受家庭欢迎，体现了“还利于民”“投资于人”的重要意义。

不分孩次、一视同仁

与以往各地普遍针对二孩、三孩家庭制定差异化补贴的政策不同，此次国家育儿补贴政策覆盖全体居民且补贴金额相同。

国家卫生健康委副主任郭燕红此前在国新办发布会上介绍，育儿补贴不分城乡、民族、区域，也不分一孩、二孩或者三孩，实现了三孩生育政策下家庭支持的全面覆盖，确保符合条件的婴幼儿能够平等享受补贴待遇。

实际上，自2021年三孩政策落地以来，以四川省攀枝花市为代表，我国已有23个省份在不同层级探索实施生育补贴制度。不过，在各地发放育儿补贴的措施中，目标对象主要是二孩三孩家庭尤其是三孩家庭。

作为全国率先推出育儿补贴政策的地区，攀枝花市对本市户籍二孩及以上家庭每月每孩发放500元至3周岁。随后，山东省济南市、陕西省安康市、广东省深圳市、上海市、云南等地相继出台生育补贴政策，发放月均300—1200元不等的育儿补贴或1000—20000元不等的一次性生育补助等。

也有地方将一次性生育补贴扩大至一孩。例如：2022年11月，陕西省安康市宁陕县对符合政策生育一孩、二孩、三孩的夫妻，一次性分别给予2000元、3000元、5000元的生育补助。这也是国内第一个将现金补贴覆盖所有生育家庭的地方。随后，2023年1月，深圳市对一孩至三孩家庭实施差异化补贴，其中三孩家庭可获一次性补贴1万元及每月3000元育儿津贴至3周岁。

与地方探索实践相比，此次国家层面的育儿补贴更为强调“不分孩次、一视同仁”。宋健指出，在地方探索实践中，多以二孩和三孩家庭为补贴对象，在某种程度上是对再生育的支持。而一孩生育意愿低迷、一孩生育率低是当前我国生育率持续低迷的重要原因，将一孩家庭纳入补贴范围，体现了国家制度的魄力和洞见，当然，也需要更大力度的财政资金投入。

此外，政策覆盖全体居民，具有普惠性质。“在地方探索实践中，一般补贴对象针对的是本地户籍家庭，存在因户籍身份导致的差异性。国家育儿补贴制度的对象是符合法律、法规规定生育的3周岁以下婴幼儿，不分城乡、民族、区域，体现了无差别性，惠及全体国民。”宋健说。

辛然是河北某部省合建的高校教师，目前二胎宝宝4个月。谈及育儿补贴，她告诉界面新闻，“以前大家都在拼命往前冲，卷效率、卷成果，却很少被问及：“人过得怎么样？”这里的“人”，不是统计学的“出生率”，而是每一个具体的“人”。

辛然表示，这次育儿补贴发放的象征意义超过了其经济价值：当政策文件将出生率转化为每个具体家庭的冷暖时，我们这些年轻父母终于有了“被看见”的幸福感。

界面新闻注意到，各地已于8月下旬开始陆续开放育儿补贴的申领。按照计划，8月31日前各地全面开放育儿补贴的申领。河北石家庄下辖县一二胎宝妈马雪晶告诉界面新闻，其已于8月24日通过线上渠道提交育儿补贴申请。

"政策刚出台时，总觉得离落地还有距离，直到我自己线上提交材料之后才对这项补贴政策有了实感。"马雪晶表示，3600元补贴平均每月300元，基本能覆盖孩子纸尿裤费用（42-45元/包，约10包/月），可持续用至孩子两周岁。

马雪晶主要是母乳喂养，喂养奶粉的次数不多，每月大概花费一罐奶粉。“如果都是奶粉喂养，花费可不少。”马雪晶告诉界面新闻，一罐奶粉340左右，三四天就用完了。现在都提倡母乳喂养，一是对孩子来说增强抵抗力，二也是为了减少家庭支出。

3600元/年的测算依据何来？

“育儿补贴标准是结合我国当前发展阶段居民的养育成本和政府财力状况等多种因素，也参考了国际上育儿补贴的相关情况，按照尽力而为、量力而行的原则综合确定的。”国家卫生健康委副主任郭燕红介绍。

发放育儿补贴是全球低生育率国家的普遍经验。欧美发达国家最早遭遇低生育率，也最先探索育儿补贴应对方案。宋健表示，这些国家大多数都采取了一揽子生育支持政策措施，其中育儿补贴标准存在很大差异，大约占人均GDP的比例为2.4%~7.2%。



在宋健看来，3岁以下婴幼儿数量与最近3年的出生人口数密切相关，2022年以来我国每年出生人口数不足1000万，目前3岁以下婴幼儿累积约为2800万。

未来婴幼儿数量会随着出生人口数的变化而有所变化。“中国人口基数大，按照联合国数据，我国每年的出生人口数量与欧洲和北美合计的年出生总量相当。每个家庭每年3600元看起来不算多，国家每年财政支出仍达到1000亿元，占2024年我国人均GDP的比例为3.8%，这个比例在国际上属于比上不足、比下有余。现在全国统一3600元/年的标准，也预留了未来视情况进行动态调整的余地。”宋健说。

宋健进一步表示，育儿成本需要国家、社会和家庭多主体共担。育儿补贴是国家对家庭的补贴，起到兜底和辅助作用，不能也不可能涵盖家庭育儿的全部支出。目前的补贴标准对于欠发达地区和低收入家庭具有雪中送炭的作用，对于发达地区和高收入家庭也是一项惠民政策。

界面新闻注意到，国家育儿补贴制度还规定，各省级单位可视人口与经济发展的实际情况进行对标协调和提标调整，“这也体现了原则性和灵活性的统一。”宋健表示。

中央财政承担约90%

按照中办、国办印发的《育儿补贴制度实施方案》部署，中央财政将设立共同财政事权转移支付项目“育儿补贴补助资金”，今年初步安排预算900亿元左右。对于发放国家基础标准补贴所需资金，中央财政按照一定比例对地方予以补助，中央总体承担约90%。而地方总体承担10%，即安排100亿元左右，育儿补贴一年支出规模合计在1000亿元左右。



宋健进一步指出，育儿补贴所需资金中央与地方的分担机制为：中央财政自2025年起设立共同财政事权转移支付项目“育儿补贴补助资金”，对发放国家基础标准育儿补贴所需资金，按比例对东部、中部、西部地区予以补助。此外，地方提标部分所需资金则由地方财政自行承担。

不过，中央承担的资金从哪儿来？此前据人口学家何亚福在文章《补贴生育的钱从哪里来?》中指出，2024年3月，中国人民大学经济研究所联席所长毛振华在中国宏观经济论坛上发言，提出分批发放10万亿现金补贴、减少10万亿基建支出的建议。从资金来源上看，有多种途径可以为现金补贴筹措资金。一方面可以动用国有企业一年的利润，2023年国有企业利润为4.6万亿元。另一方面可以对现有财政支出结构进行调整，将此前用于基建的财政支出，特别是将无效、低效的基建支出压降，转为居民部门的消费补贴仍有巨大空间。

此外，人口经济学家梁建章在2024年7月发表的《中国经济急需发钱消费》一文中提出，可以通过财政赤字的方式发钱给家庭。对于有铸币权的主权国家来说，财政赤字可以向央行借债，这样的操作实质上只是中央银行资产负债表上的一个数字，这就是所谓量化宽松。通过财政赤字来刺激经济的适用条件，是在通缩背景下存在需求和就业的不足，正好是中国目前面临的局面。

目前，关于育儿补贴补助资金管理办法还尚未出台。此前财政部社会保障司司长郭阳在国新办新闻发布会上说，近期，财政部还将会同国家卫生健康委印发育儿补贴补助资金管理办法，明确资金分配使用和管理监督具体要求，细化规范资金下达流程。两部门将对补助资金实行全过程预算绩效管理，做好绩效监控和绩效评价，确保管好用好财政资金。

如何建立资金监管机制，防止冒领、截留或挪用？宋健表示，育儿补贴的顺利发放是制度落实的关键，目前主要是通过信息管理和全程监督的方式进行资金监管。

宋健指出，一方面，建立全国统一的育儿补贴信息管理系统，结合“出生一件事”联办，强化地区间、部门间信息共享。另一方面，要求审计部门、财政部门加强全过程监督检查，纪检监察机关强化监督执纪问责，严肃查处损害群众利益的不正之风和腐败问题。

经济刺激类政策一般而言具有“开始容易结束难”“提级容易降级难”的特点。宋健指出，地方政府一是要动态把握经济和人口发展状况以及家庭育儿需求，科学研判政策的可持续性，结合地方经济能力制定切实可行的措施，确保包括育儿补贴在内的各项生育支持取得预期效果；二是要做好信息收集、处理和利用等工作，加强信息动态监测，定期开展数据汇总分析，为做好政策评估及调整优化提供保障。

生育信心能否提振？

自改革开放以来，我国经济取得了长足发展，但教育、住房、医疗、养老等民生领域的问题变得突出，在生育方面集中体现为“不敢生”“不能生”“不想生”问题，是生育率持续低迷的重要原因。

何亚福此前也发文表示，当下低生育率的主要原因之一，是女性无法兼顾职业发展和养育孩子。“当代大量女性接受过高等教育并参加工作，很多职场女性无法兼顾工作与养育子女，最终导致不生育或只生育一个孩子。所以，以政策保障女性不因生育而失去职场发展的机会，有利于提高生育率。”何亚福表示。

宋健表示，从国际经验来看，育儿补贴等经济激励措施的效果在宏观层面和微观层面有所不同。在微观层面，育儿补贴对不同家庭生育的促进作用存在差异，但在宏观层面，经济支持措施总体上对提升生育水平或防止生育率进一步下降起着积极作用。

“育儿补贴制度作为生育支持政策体系的有机组成部分，效果不会立竿见影，但整体而言将有助于减轻家庭养育负担、提振生育信心。”宋健说。

何亚福也表示，此次育儿补贴金额，对于提升生育率不会有显著效果，但具有重要的象征意义。育儿补贴惠及广大婴幼儿家庭，通过财政资金支持家庭的生育养育，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

上述采访者均向界面新闻表示，虽然补贴金额不多但总体上对自己家庭起着帮扶作用。“如果没有这项补贴，还是要养育孩子的，但有了这项政策，或多或少会减轻一些负担。”马雪晶表示。

从世界人口转变历程来看，降低生育率（总和生育率从平均每个妇女5~6个孩子降到2个孩子左右）在发达国家耗时近百年，在我国压缩型人口转变的模式下，也用了几十年的时间。宋健指出，提高生育率（从接近于1的极低生育水平提升到2.1的更替水平）难度更大、所需时间可能更长，不可能一蹴而就，需要生育支持政策体系各项措施的相互支撑和生育友好环境的最终形成。

对此，宋健建议，针对“不敢生”问题，通过发放育儿补贴、逐步推行免费学前教育、完善普惠托育服务，努力减轻育儿成本。针对“不能生”问题，通过加强生殖健康服务，解决不孕不育人群的难言之隐和切肤之痛。针对“不想生”问题，改善已育人群的育儿体验，减轻育儿负担，提高其再生育意愿；通过文化重塑和网络环境改善，减轻未育人群的恐育心理。此外，宋健还表示，未婚青年的生育意愿在很大程度上还会受到网络传播、个体恋爱经历和情绪等因素的影响。需要针对不同人群，采取相应的政策措施。

（文中张谦、辛然为化名。）